El Procurador se la juega para evitar que se defina el pulso

El Papel de Dios

La decisión de expedir una nueva Constitución abrió un debate inesperado y generó una tensión con la que no se contaba. Había que definir el papel que se le reconoce a Dios en la sociedad y había que tomar decisiones  sobre las relaciones entre la iglesia y el Estado, que en el pasado resultaba un aspecto esencial en el diseño constitucional.

La redacción del preámbulo planteó dos preguntas difíciles de responder:  si Dios era uno o varios y si era –como decía la Constitución anterior- fuente suprema de toda autoridad. Con todo aquí no estaban los aspectos más controversiales. Los efectos prácticos sobre el Concordato, la igualdad entre las iglesias, el divorcio y el aborto eran los verdaderos puntos de discordia. La Iglesia Católica entendió que no tenía mucho margen de maniobra, así que aceptó la derrota y se concentró en dar una batalla callada pero decidida sobre el tema del aborto.

El día que el constituyente Iván Marulanda presentó un proyecto de artículo que legalizaba el aborto, los jerarcas de la Iglesia le hicieron saber al Gobierno que usarían todo su poder de convocatoria para deslegitimar la nueva Constitución. El artículo no se debatió.

Ya la Iglesia Católica había perdido mucho. Los desarrollos posteriores fueron definiendo el pulso. Se cayó el Concordato en la Corte, se expidió una ley que da tratamiento igual a todas las iglesias,  se reguló el divorcio y finalmente la Corte asestó los dos últimos golpes: despenalizó el aborto en cuatros casos y reconoce derechos a las parejas de homosexuales, tema que no se había tratado en la Constituyente. La iglesia da su última pelea para impedir la adopción por parte de parejas del mismo sexo.

El Procurador, Alejandro Ordoñez, ha desplegado toda su batería para que el pulso no se defina de una vez por todas

El control pasó de la política a los grupos económicos

La independencia de los medios

La práctica de entregarle los noticieros de televisión a las familias de los expresidentes que había imperado hasta los 90s molestaba a la mayoría de los constituyentes que quisieron quitarle ese poder a los gobiernos y para ello crearon una comisión independiente, que se esperaba tuviera un funcionamiento como el de la Junta del Banco de la República. El esquema fracasó y ahora se ha eliminado de la Constitución esa Comisión.

En el entre tanto se otorgaron canales privados, que para el 91 no existían, a los dos mayores grupos económicos del país, así que el control de los medios pasó de la política a la economía y el pulso por contar con medios independientes se revirtió.
 

No se ha podido resolver el choque de trenes

La primacía dentro del poder judicial

La creación de una Corte Constitucional no fue un tema pacífico al interior de la Constituyente. El Gobierno se tuvo que emplear a fondo para lograr la mayoría. El Presidente César Gaviria le dedicó la parte central de una intervención no prevista ante la Asamblea a cuestionar a los constituyentes sobre a quién iban a encomendar la protección y vigencia de lo que aprobaban.

La Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado en menor medida trataron hasta el último momento de detener la decisión. Pablo Cáceres Corrales, Presidente de la Corte en ese momento, realizó por lo menos tres intervenciones, en cada una subía más el tono sobre el despropósito de crear el nuevo Tribunal. Las intervenciones de Cáceres resultaron tan desproporcionadas que logró el efecto contrario.“Cada vez que Cáceres habla en contra de la Corte Constitucional se consiguen tres votos más a favor” era el comentario en los pasillos de la Asamblea.

No se planteó, pero tampoco se cerró la posibilidad de aceptar tutelas contra sentencias, que es el instrumento que decide el pulso entre la Corte y los otros altos tribunales que mantuvieron sus nombres pero que quedaron relegados a tribunales inferiores.

La Corte Constitucional abrió la puerta de las tutelas contra sentencias y ahí ha sido Troya. Llevamos más de doce años de “choque de trenes”. Hasta ahora ha ganado la Constitucional, pero hay tendencia a sobrestimar el problema para reducirle poder a esa Corte. Hay quienes atribuyen el agrio enfrentamiento entre Uribe y la Corte Suprema a que tomó partido a favor de la Constitucional, luego de que había sostenido lo contrario. El proyecto de reforma a la justicia no se ha podido presentar porque no hay acuerdo sobre ese punto. El pulso continúa.

Ganaron los ortodoxos

La independencia del Banco de la República

La ortodoxia de los economistas recomendaba la creación de una Junta independiente que manejara las principales variables de la economía y que sirviera de dique del gasto público que se dispara en épocas de populismo. En la Constituyente se creó la Junta del Banco de la República y se le dio como misión principal la reducción de la inflación, que por entonces superaba el 20 y hasta el 30 por ciento.

Gobiernos como el de Samper intentaron modificarla para quitarle peso al objetivo de la inflación y permitir crecimientos deficitarios del gasto público. El pulso, como había ocurrido en la Constituyente, lo ganaron los ortodoxos, quienes parecen haber vencido definitivamente. Pero en estas cosas nada es definitiv. Hasta ahora la reducción de la inflación es un resultado tan potente que hace difícil que se cree una circunstancia que haga que el debate se reabra.

La Junta ha soportado dos crisis importantes –en 1999 y 2008- lo que da una seña de que no hay peligro por ahora.

Ganó el partido presidencial

Bipartidismo vs. Multipartidismo

Colombia llevaba 160 años de bipartidismo. Muchos consideraban que el peor de los males de nuestro sistema era esa democracia cerrada de liberales y conservadores que primero se mataron entre sí varias veces y después, prácticamente conformaron un partido dominante a partir del Frente Nacional y que se prolongó en el tiempo hasta 1986. La gran reivindicación política de los 80s era acabar con el bipartidismo.

La elección de la Constituyente produjo en ese sentido un resultado histórico: era la primera vez que liberales y conservadores no tenían la mayoría absoluta de una corporación pública nacional. En el Congreso siempre la tuvieron y solo en los 70s la perdieron en algunos concejos y asambleas por cuenta de la Anapo. El M-19, Salvación Nacional (de origen conservador pero enfrentado a su organización), indígenas e  independientes superaban el número mágico de 37 que hacía la mayoría. El primer efecto de esa nueva realidad política fue la presidencia colegiada en la que Serpa llegó casi por generosidad de Gómez y Navarro, quienes hubiesen podido imponer su mayoría. Los liberales (24) no tuvieron nada que contestar cuando Gaviria, ante algunos reclamos porque el presidente de la Constituyente no era liberal, les dijo “No seamos pendejos, si nos van es a dejar por fuera!”

Ya en el texto el pulso se reflejó en varias normas:

La existencia del Vicepresidente, quien además expresamente puede no ser del partido del Presidente, como en efecto ha sido en la mayoría de los casos, para invitar a hacer coaliciones electorales. Santos, Uribe y Pastrana trajeron un Vicepresidente de fuera y Samper, cuyo desprestigio por el escándalo del 8.000 aceleró la transición entre un liberalismo mayoritario a uno minoritario, usó la Vicepresidencia para unificar, apenas por unos meses, las tendencias del liberalismo.

La moción de censura, en el entendido de que ningún partido tendría mayoría absoluta en el Congreso y el Presidente tendría que hacer alianzas con otros partidos.

La casi nula reglamentación sobre la organización de los partidos y la prohibición expresa de inmiscuirse en su organización interna y el estímulo a hacer políticas en “movimientos” y apoyados por “grupos significativos del ciudadanos”, normas que después se han cambiado hasta estar a punto de llegar al otro extremo.

El pulso, en este punto, se concentró en la revocatoria del Congreso por parte de la Asamblea. Liberales y conservadores tenían la mayoría absoluta en el Congreso elegido en 1990 y el M-19 y Salvación Nacional creían que en una nueva elección podrían mantener la mayoría lograda en la Asamblea. Por obvias razones los unos querían que se mantuviera el Congreso y los otros que se revocara.

Al final, se convocó a una nueva elección de Congreso, pero se inhabilitó a los constituyentes a participar en ella. Ese punto intermedio permitió que sin las grandes figuras en contienda, los “movimientos” disminuyeran su participación en forma considerable y que la dispersión le diera un último aire al liberalismo mayoritario.

El 8.000 desconectó el respirador artificial del liberalismo mayoritario y las reglas de la dispersión provocaron la creación de decenas de organizaciones, lo cual enterró definitivamente el bipartidismo. Después vino la reforma del 2003 que, a diferencia de la Constituyente, se decidió por los partidos y entramos a la fase definitiva de la transición del bipartidismo al multipartidismo.

Colombia tendrá un sistema político con cuatro o cinco partidos de importancia y ya no solo con dos.

Sin embargo, en la práctica lo que sí se ha mantenido ha sido el esquema que describe Fernando Cepeda Ulloa, quien decía, y se sigue aplicando, que Colombia es un régimen de partido único, el partido presidencial, que se organiza alrededor del Presidente y –curiosamente- no antes, sino después de las elecciones.
 

Un pulso decidido

Los límites a los estados de excepción

Colombia tuvo una generación que se llamó “del estado de sitio”. Vivió casi treinta años bajo estado de excepción. El decreto para permitir la convocatoria de la Asamblea Constituyente se dictó con base en el Estado de Sitio.

La anormalidad institucional no resistía análisis; sin embargo, su diseño tenía siempre la tensión de tener que ser eficaz para enfrentar el conflicto armado con la guerrilla y los paramilitares, así como la guerra contra los carteles del narcotráfico.

La Constitución previó una regulación de los estados de excepción que los convirtió en verdaderamente excepcionales. En estos 20 años, prácticamente a todos los gobiernos se les han caído declaratorias de estados de excepción. El Gobierno de Santos sufrió un revés por querer prolongar el régimen excepcional para manejar la emergencia provocada por el invierno. Se oyeron voces críticas encabezadas por la del Presidente contra la decisión de la Corte Constitucional, pero aún así, este pulso parece decidido.

Indígenas y negritudes siguen dando la pelea

Los derechos de las minorías étnicas

Faltando 48 horas para el cierre de la Asamblea Constituyente, los representantes de las comunidades indígenas amenazaron con no firmar la Carta si se modificaban los artículos que habían hecho aprobar en el primer debate. Esas normas reconocían a los indígenas un catálogo amplio de derechos, fundamentalmente sobre el territorio. 

Alguien llamó la atención, sobre un mapa, de que lo aprobado le reconocía a esas comunidades más del 70 por ciento del territorio colombiano. El Gobierno y la mayoría de los miembros de la Asamblea habían dejado pasar el tema por puro desconocimiento y cuando advirtieron sus consecuencias quisieron modificar los artículos.

Los nuevos textos dejaban que la ley definiera esos derechos de los indígenas. Los indígenas miembros de la Asamblea sabían que era ahora o nunca y por eso se rebelaron contra la decisión.

El Gobierno intentó llegar a un acuerdo pero ante la falta de éste y a solo 24 horas de la firma, el Presidente Gaviria –a quien los constituyentes en la práctica habían delegado la decisión- les hizo saber que sí o sí. Muelas y Rojas Birry dijeron que no firmarían, se fueron, lo pensaron y finalmente decidieron sumarse a la proclamación de la Constitución en el entendido de que habían logrado mucho.

Los múltiples proyectos de Ley orgánica de ordenamiento territorial fracasados demuestran que los indígenas habían perdido el pulso en la Asamblea.

Sin embargo, sin que nadie se diera cuenta, un par de años después se aprobó la Convención 169 de la OIT que otorga derechos a las minorías y ordena hacer una consulta previa para toda decisión que los pueda afectar.

La Corte Constitucional dijo que ese acuerdo formaba parte del Bloque de Constitucionalidad y el pulso que habían perdido se revirtió. Ya se han caído varias leyes y se han parado varios proyectos por falta de consulta previa y acuerdo con los grupos indígenas y de las negritudes.

El pulso parece haberse revertido, pero sigue sin decidirse.
 

Santos no logró reversar el pulso

El alcance de los derechos

En la Constituyente se trató se limitar la eficacia de los derechos prestacionales, como la educación, la salud o el trabajo. Se aprobó un artículo que definió unos como de aplicación inmediata para significar que había otros que requerían de algunas condiciones para poder exigir su cumplimiento.

La Corte fue abriendo la puerta primero al decir que los derechos fundamentales no eran sólo los que estaban bajo ese título y después al afirmar que hay algunos derechos como a la vivienda u otros similares que son condición para la eficacia de los fundamentales. El abanico se abrió del todo y los jueces asumieron un papel amplísimo.

El papel de los jueces constitucionales ha sido tema de debate permanente, pero ellos cada vez asumen más competencias.

Este Gobierno, que ha asumido varios de los pulsos que se dieron en la Constituyente, para reversar el equilibrio de fuerzas que se marcó en la nueva Constitución, hizo aprobar una reforma constitucional para establecer como principio el de la sostenibilidad fiscal. El embate fue duro, pero los liberales, que son defensores de la tutela, se pararon duro y lograron que se aprobara un texto que muchos dicen que va a resultar inocuo. El pulso continúa.
 

Hasta la elección de alcaldes se quiere revertir

El poder regional

Por la época de la Asamblea soplaban vientos a favor de la autonomía regional. Se llegó hablar hasta de federalización, así que la aprobación de las normas que ampliaban el poder y, especialmente los recursos, a las entidades territoriales se logró sin mayor dificultad.

El centralismo era una de las grandes acusaciones que se le hacía a la Constitución anterior, nadie asumía su defensa y ya se había aprobado la elección popular de alcaldes.

La norma sobre las regalías era la única que daba algunas dificultades pero se resolvió rápidamente luego de que Alfonso López Michelsen afirmara que habérselas quitado a las regiones era la expropiación sin indemnización más grande de toda la historia.

Después el pulso se ha devuelto. Han modificado la norma sobre las transferencias nacionales, siempre para evitar que sigan creciendo al ritmo que se había previsto y ahora se modificó la fórmula de las regalías para devolverle un amplio poder al Gobierno Nacional.

La Corte Constitucional no ha sido afortunada en el desarrollo jurisprudencial de la autonomía territorial y el Congreso cada vez centraliza más.

No se ha expedido la ley orgánica de ordenamiento territorial, porque aunque ahora se aprobó un texto que lleva ese título nadie serio puede decir que se cumplió con los mandatos de la Constitución en esa materia.

Hay quienes hablan de revertir la elección de alcaldes y gobernadores. Y la banca multilateral –BID y Banco Mundial- que promovió tanto la descentralización en la década anterior, ahora no le gasta un céntimo a defenderla.

Se perdió el pulso a favor de la redistribución de riqueza

La protección de la propiedad privada

López Michelsen escribió por la época de la Asamblea que no había nada que discutir porque el único debate ideológico importante era alrededor del tratamiento de la propiedad privada y que todos estaban de acuerdo, por lo que no había sustancia en lo demás.

Aunque la afirmación de López tenía mucho de verdad, además porque dos años antes se había caído la cortina de hierro y nadie hablaba de socialismo, el Gobierno introdujo dos modificaciones importantes a la regulación constitucional de la propiedad y mantuvo una que llevaba 50 años aprobada sin que se aplicara, la expropiación sin indemnización.

Se aprobó la expropiación por vía administrativa y se estableció una fórmula, que sigue sin estrenar, para que en casos de expropiación, la indemnización no deba ser plena, sino que se fije teniendo en cuenta “los intereses de la comunidad y del afectado”.

Su usaron los acuerdos de protección de inversión extranjera para eliminar la expropiación sin indemnización y la expropiación por vía administrativa es excepcional. Ni qué decir de la posibilidad de pagar como indemnización menos de lo que valga un bien que se expropie.

Baste con traer el ejemplo de la cancha de polo del Country Club de Bogotá, que lleva más de 10 años tratando de ser expropiada por vía judicial, para demostrar que lo que se hubiera avanzado en el pulso a favor de la redistribución de la riqueza en la Constituyente se ha perdido con creces después.