Apenas cuatro meses después de su posesión, Juan Manuel Santos podría recibir muchos calificativos menos el de sucesor del uribismo. Ni por el talante personal, contenido legislativo o agenda gubernamental Santos puede considerarse un continuador de Álvaro Uribe.

Algunos ejemplos bastan. Mientras la receta política de Uribe fue la polarización y estigmatización, la de Santos ha sido la del llamado a la unidad y la negociación. Mientras Uribe hundió la Ley de Víctimas y nunca presentó una de Tierras, Santos las presentó y abanderó. Mientras Uribe minimizó a los partidos y descuartizó al liberalismo, Santos institucionalizó la relación con los partidos e incorporó al liberalismo en su coalición. Mientras Uribe empoderó a los parapolíticos, Santos los ha mantenido a prudente distancia.

¿Qué ha cambiado con Santos? El estilo, las prioridades y el equipo para ejecutarlas. Las tres cosas tienen más cargas de profundidad de lo que parece. Es imposible saber si Santos en los zapatos de Uribe en 2002 habría sido el estadista que parece en 2010. También es imposible determinar si sin el estilo de Uribe su gobierno hubiera logrado la mitad de lo que el país le agradece.

Lo que sí sabemos es que Santos cambió drásticamente la agenda uribista, que parecía bendecida e intocable, y el único precio que ha pagado, hasta ahora, por ello es romper el récord de popularidad de su antecesor.

A diferencia de lo que muchos creen, los cambios en la agenda legislativa y presidencial de Santos más que una afrenta a la era uribista pueden ser su tabla de salvación. Sin sembrar la seguridad en reconciliación y la inversión en inclusión, posiblemente el legado del Presidente Uribe no sea recordado nada más que como una época de seguridad con polarización para todos y enriquecimiento para algunos. Por otro lado, cuando pase la luna de miel y la odisea legislativa, el Gobierno Santos enfrentará el real desafío: convertir las leyes en realidad, algo que depende menos de su texto y más de sus ejecutores.

Más allá de los mutuos elogios, lo apenas esperable era que un gobierno con el 80 por ciento del Congreso sacara adelante una agenda legislativa meritoria. Lo que está por verse es si tienen la capacidad política e institucional de hacerla cumplir. En esto va la “histórica” agenda legislativa aprobada:
(Siga con el análisis abajo)
 

Estos son algunos de los retos que vendrán con la “histórica” agenda legislativa aprobada.

Víctimas y tierras

Aunque poco se menciona, las leyes de víctimas, tierras, regalías y regla fiscal están estrechamente relacionadas. El punto en común es si Colombia va a poder integrar, controlar legítimamente el territorio y ofrecer bienestar al 25 por ciento de la población que ocupaba el 60 por ciento de la geografía nacional, de donde proviene el grueso de las víctimas del conflicto.

Campo sin indígenas y sin campesinos propietarios es el sueño del terratenientazgo ganadero, agroindustrial y mafioso que se ha impuesto en la historia de Colombia. En décadas recientes, la acción combinada de desarrollismo, mafias armadas y agrouribismo casi logra arrasar los ecosistemas, los pequeños poseedores y la producción campesina.

En cuanto al ambiente, la cruda ola invernal nos está recordando los costos de una expansión agroindustrial, urbana, cocalera y minera acelerada y descontrolada, que ha secado humedales, desviado cauces y deforestado cuencas. Que también despojó de 6.5 millones de hectáreas a casi cuatro millones de campesinos, a quienes desplazó a tierras no aptas en condiciones de miseria.

En ese contexto, ¿Aguantaba la sociedad y el Estado colombiano mantener la política de negar el conflicto, promover la expansión, legalizar el despojo y desconocer a las víctimas? Lo dudo, y a juzgar por el empeño puesto en la Ley de Tierras y la de Víctimas también lo duda el actual gobierno.

Con esas leyes el Ejecutivo y el Congreso decidieron calcular y pagar parte de la factura y tratar de cerrar, en vez de profundizar, las brechas que la guerra ha causado en la sociedad colombiana.

Esas leyes implican un giro total de la política previa, (reconocen el conflicto, sus víctimas y el despojo) y representan un desafío administrativo y judicial como nunca antes ha enfrentado el Estado.

Evidentemente más de un testaferro y terrateniente que creía que el uribismo era el cierre legal de su expansión rampante está decepcionado. Lo importante es que no estén rearmados. En últimas de lo que se tratan esas leyes es de responder ¿en beneficio de quién queremos ganar la guerra a la guerrilla? ¿En beneficio del conjunto de la sociedad colombiana, en particular de las víctimas? o ¿de un puñado de colonizadores y testaferros legitimados?

Minitributaria, salud, regalías y regla fiscal

Como la facturas pendientes son largas y los recursos escasos, el gobierno incumplió su promesa populista de no subir impuestos, se corrió de la promesa de eliminar el 4 x 1.000 y reformó el recaudo e inversión de las regalías. La minitributaria elimina algunas de las subvenciones al uso intensivo de capital y maquinaria, pero no pone límites a las facultades que le permiten al Ejecutivo regalar impuestos de todos a algunos empresarios amigos. En cambio al gasto público si le puso limites vía la llamada Ley de sostenibilidad fiscal. En conclusión, para feriar impuestos no hay reglas, pero para gastárselos en cumplir la Constitución sí.

La minireforma, la regla fiscal y la ley de regalías implican mucho más que quitarles recursos a unos y redistribuirlos a otros. La justicia ha sido clara con el Gobierno en que no puede meter gasto social universal como gasto de reparación particular. Es decir que no puede argumentar que repara a las víctimas dándoles salud y educación, porque ese es su derecho como colombianos. Por ello tiene sentido que la reparación económica a las víctimas se enfoque esencialmente en restituirles tierra y capacidad productiva junto con verdad y justicia. Pero la justicia también ha sido clara que los derechos sociales constitucionales no pueden ser un residuo para cuando alcance la plata, sino una real prioridad del gasto para todos, en particular para las víctimas.

En ese contexto el Gobierno necesita que los entes territoriales y los operadores privados de la salud mejoren su eficacia en inversión social para que el gobierno central pueda ocuparse de la reparación a las víctimas y la restitución de tierras. Por ello la reforma a la salud y la de regalías es clave. Porque le quita recursos públicos a unos seis entes territoriales que se quedaban con el 80 por ciento de las regalías, para redistribuirlo entre los demás y fortalecer su capacidad de inversión social. La de salud rescata temporalmente al sistema de la quiebra, pero no se mete a fondo en las asimetrías de operación y control, ni en los incentivos perversos que llevaron al sistema a la quiebra.

El trasfondo de estos cuatro temas: víctimas, tierras, reformas fiscales y regalías, es si vamos a ser capaces de integrar los territorios y poblaciones más marginados y afectados por el conflicto a un estado nación con seguridad y bienestar.

Cuando a partir de la Constitución del 91 los antiguos territorios nacionales subieron a rango departamental y se les asignaron mayores recursos públicos, entre ellos las regalías, la idea era que esas decisiones sirvieran de mecanismo de inclusión de esos territorios y sus marginadas poblaciones al estado nación. Casi 20 años después la realidad contradice los propósitos originales.

En vez de integrarlos como Nación, las regalías han empoderado elites semi feudales regionales, usualmente híbridas con la ilegalidad, que se embolsillaron el presupuesto y las regalías y dejaron de lado la inclusión. Meta, Casanare o Guajira más parecen Sultanatos que Departamentos.

La Ley de Regalías probablemente hubiera sido propuesta por Uribe, aunque con un enfoque más centralizador que de redistribución regional equitativa. El vacío en ambos casos posiblemente sería el mismo. Cambia la distribución y tipo de proyectos a financiar con regalías, pero no las garantías para su eficacia y transparencia.

En buena hora la Ley transfiere de Ingeominas a la DIAN el cálculo y recaudo de las regalías, incluye nuevas prioridades de inversión como ciencia y tecnología y cambia la escala de los proyectos de municipal a regional, pero sus ejecutores seguirán siendo los mismos y la asimetría para controlarlos enorme.

Las campañas prepago y la danza electoral de los millones en los territorios con regalías no van a desaparecer con estas Leyes. Se requiere un jefe y un plan de campaña serio por parte de los partidos para que a las Alcaldías y Gobernaciones lleguen servidores y no bucaneros. En ello la mayor cuota de responsabilidad la tienen los partidos de la coalición, que avalan y se benefician electoralmente de la mayor tajada del poder regional.

Veremos si los congresistas que aprobaron las leyes son capaces de servir de interventores del buen gobierno o siguen de cómodos socios de la tajada.

Seguridad y justicia

Curiosamente las leyes de seguridad y justicia empezaron siendo las de mayor expectativa al inicio del gobierno y terminaron siendo las cenicientas de la agenda legislativa. La ley de justicia ni siquiera se presentó y las de seguridad avanzaron modestamente. La atención se la llevó la Ley para mantener a los desmovilizados de las AUC los beneficios previstos en Justicia y Paz.

A juzgar por lo filtrado en Wikileaks, hasta Uribe sabía que negociar con lo que queda de la guerrilla histórica era la mejor forma de capitalizar la derrota estratégica de la actual. Sin chequera gringa y con la colombiana respaldando seriamente los mandatos constitucionales, mantener el auge del gasto militar no era viable. Cubriendo, además, la tragedia invernal y la futura reparación a las víctimas es completamente imposible.

De otra parte, los indicadores de violencia indican que la seguridad democrática llegó a su techo frente a la guerrilla y tiene eficacia muy limitada frente al neo paramilitarismo urbano y rural. La seguridad democrática de Uribe se volvió desde el 2008 más rentable en el frente electoral que en el de seguridad. No ajustarla es condenarla a la decadencia en ambos frentes.

En materia de seguridad, mientras el Presidente Uribe tuvo los mayores desafíos por fuera de la Fuerza Pública, el Presidente Santos los tiene por dentro de ella. El siguiente mejor nivel en materia de seguridad nacional y ciudadana pasa necesariamente por depurar, prudente pero decididamente, la Fuerza Pública. Ello implica meterle mano a fondo a asuntos que van desde recelos y capacidad de coordinación entre fuerzas y comandantes, pasando por debilidades gerenciales, hasta la corrupción interna que permite, por ejemplo, el narcomenudeo urbano en narices de la Policía o al Ejército bombardear a Jojoy pero invisibilizar a 'Cuchillo' y los 'Carranceros'.

¿De qué sirve el Plan contrainsurgente en el Meta si narcos y algunos militares se expanden a sus anchas en Vichada y Casanare? ¿O algunos policías y miembros de la Armada trabajan con narcos de Córdoba, Antioquia y Valle? Esos cambios más que leyes requieren Comandante en Jefe.

Reforma política y anticorrupción

Las últimas reformas políticas han seguido la misma lógica. Se promueven con el argumento de depurar y responsabilizar a los partidos y terminan en darles más plata sin mayores controles ni responsabilidades efectivas. La reglamentación de las reformas políticas y la reelección terminaron en darle mayor financiación pública por anticipado a las campañas presidenciales. Y la reglamentación de la reforma política de 2009 terminó en darle mayor financiación y por anticipado a las demás campañas.

No está mal mejorar la financiación pública de la política colombiana, pero los procedimientos para girar la plata son muy expeditos, mientras que los de controlarla son un entuerto de facultades repartidas entre partidos, candidatos, auditores y magistrados electorales que culmina en que todos se acusan y ninguno vigila.

Varios artículos de la reforma política reglamentada apuntan al propósito de evitar que las campañas sigan siendo lavanderías de activos de la mafia y la corrupción. Pero de nuevo, las herramientas para lograrlo eficazmente brillan por su ausencia.

Quizá sea injusto pedirle a la Ley que depure por sí misma la política, pero con que sus operadores partidistas, gubernamentales y autoridades electorales aseguraran que la mitad de lo que dispone se cumpla habríamos avanzado notoriamente.

Por ejemplo, en teoría, con la nueva reforma política los contratistas, gatas y chanceros no podrán seguir comprando gobernadores, alcaldes y congresistas al detal. La reforma prohíbe que las “personas naturales o jurídicas cuyos ingresos en el año anterior se hayan originado en más de un 50 por ciento de contratos o subsidios estatales; que administren recursos públicos o parafiscales, o que tengan licencias o permisos para explotar monopolios estatales, negocios de comunicaciones o juegos de suerte o azar” financien campañas.
¿Hay gobierno, partidos y Consejo Electoral capaz de hacer cumplir esta disposición?

Amanecerá y veremos.